農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃十年及未來建議

2011年啟動(dòng)的“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”是新世紀(jì)以來覆蓋面最廣、影響程度最深的社會(huì)政策之一。計(jì)劃實(shí)施十年來，有效改善了農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)健康狀況，對于整體上提升中國人力資本水平、改善社會(huì)收入分配狀況發(fā)揮了積極作用。

“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”的啟動(dòng)實(shí)施

世界主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都十分重視改善學(xué)生營養(yǎng)狀況。國內(nèi)外研究表明，公共學(xué)校供餐計(jì)劃可以顯著擴(kuò)大貧困家庭學(xué)生的食物消費(fèi)，優(yōu)化膳食模式，改善學(xué)生營養(yǎng)不良、微量營養(yǎng)素缺乏等狀況，附帶的政策效果還包括提供基本生活保障、提高教育普及率、改善教育質(zhì)量等。

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府財(cái)力的制約，我國在很長一段時(shí)期內(nèi)難以實(shí)施專門的學(xué)校供餐計(jì)劃，主要發(fā)揮的是經(jīng)濟(jì)增長的涓滴效應(yīng)，首要解決全民的“吃飯”問題。改革開放以后，隨著城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長，消費(fèi)水平不斷提高，肉禽蛋奶等動(dòng)物性食品的消費(fèi)量也持續(xù)增加，極大增強(qiáng)了億萬家庭的食物保障，帶動(dòng)兒童發(fā)育水平和營養(yǎng)狀況不斷改善。但是，由于我國是一個(gè)發(fā)展不平衡的大國，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，廣大農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村的居民收入和生活水平仍然較低，仍然有相當(dāng)多的家庭沒有能力為子女提供基本的、必要的營養(yǎng)膳食條件。有的地方長期存在中小學(xué)生餓著肚子上課的情況，營養(yǎng)不良狀況相當(dāng)普遍。

我國政府早已注意到這些問題。1997年，為落實(shí)《世界營養(yǎng)宣言》和《世界營養(yǎng)行動(dòng)計(jì)劃》關(guān)于“在2000年以前消除饑餓和營養(yǎng)不良”的承諾，中國啟動(dòng)實(shí)施營養(yǎng)改善行動(dòng)計(jì)劃，提出重點(diǎn)解決貧困地區(qū)的營養(yǎng)改善問題，將健康及營養(yǎng)問題納入扶貧計(jì)劃。2000年，中國開始實(shí)施國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”。2001年，又提出按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、學(xué)校組織、家長自愿”的方針推廣學(xué)生營養(yǎng)餐，并將其作為推進(jìn)素質(zhì)教育、提高中華民族素質(zhì)的重要措施，納入教育工作之中。與此同時(shí)，隨著基礎(chǔ)教育條件保障不斷改善，教育公共政策逐步向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生等薄弱環(huán)節(jié)聚焦。2001年，中國開始實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策（免費(fèi)提供教科書、免雜費(fèi)和補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)），并逐漸形成基本制度。其中，“一補(bǔ)”的對象是農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生，標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)生每生每天2元、初中生每生每天3元，學(xué)生每年在校天數(shù)按250天計(jì)算?！耙谎a(bǔ)”政策雖然立足于扭轉(zhuǎn)農(nóng)村學(xué)生失學(xué)、鞏固義務(wù)教育普及，但是也具有改善學(xué)生食物保障和營養(yǎng)狀況的效果。此外，我國還在農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、中西部農(nóng)村初中校舍改造工程中加強(qiáng)食堂等生活設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村學(xué)生尤其是寄宿生的膳食條件。2006年，隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革深入實(shí)施，農(nóng)村學(xué)生的就學(xué)保障更加有力，一些地方政府開始向更深層次的學(xué)生營養(yǎng)保障提供政策支持。比如，陜西省的“蛋奶工程”、浙江省的“中小學(xué)愛心營養(yǎng)餐工程”等，都起到了很好的示范引領(lǐng)作用。

這一時(shí)期，貧困中小學(xué)生營養(yǎng)不良問題也受到了社會(huì)的高度關(guān)注。一些民間組織發(fā)起為貧困地區(qū)孩子提供“免費(fèi)午餐”的社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)，引起很大的反響。這些組織認(rèn)識(shí)到農(nóng)村學(xué)生在營養(yǎng)方面存在嚴(yán)重問題，并深入開展調(diào)查研究，做了許多實(shí)踐性工作。

2011年，中國政府果斷決策，正式啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，先從集中連片特殊困難的680個(gè)縣（市）開始試點(diǎn)。中央財(cái)政按照每生每天3元（按照學(xué)生在校200天計(jì)）的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行膳食補(bǔ)助，并在農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃中支持改善農(nóng)村學(xué)校就餐條件。地方政府也統(tǒng)籌中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、農(nóng)村義務(wù)教育校舍維修改造等資金，加大學(xué)生食堂（伙房）建設(shè)投入，并承擔(dān)學(xué)校供餐的人員、運(yùn)營等成本。隨著國家財(cái)力情況改善，中央財(cái)政支持的膳食補(bǔ)助國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)兩次提高，2021年達(dá)到每生每天5元。此外，國家還鼓勵(lì)各地自行試點(diǎn)、中央財(cái)政給予獎(jiǎng)補(bǔ)的措施。

十年的進(jìn)展及成效

根據(jù)筆者的調(diào)研，營養(yǎng)改善計(jì)劃受到了欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府、學(xué)校和基層群眾的廣泛擁護(hù)和充分肯定。大家普遍認(rèn)為，這項(xiàng)政策是功在當(dāng)代、利在千秋的大好事。截至2021年底，全國28個(gè)省份已實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃，覆蓋12.38萬所農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，近4000萬名學(xué)生受益，占全國義務(wù)教育階段學(xué)生1/4左右，成為全球第三大規(guī)模的校餐計(jì)劃。十年來，計(jì)劃的組織運(yùn)行是規(guī)范的、穩(wěn)健的、有效的，即使面對2020年突如其來的新冠肺炎疫情的巨大沖擊，也未受到明顯影響。

一是政策體系和管理機(jī)制不斷完善。十年來，營養(yǎng)改善計(jì)劃從無到有、從小到大，投入保障、配套建設(shè)、規(guī)范管理等制度體系不斷完善。以中央政府為主、地方政府為輔每年合計(jì)投入幾百億元，中央財(cái)政十年來已累計(jì)安排膳食補(bǔ)助資金近2000億元，還專門安排300億元專項(xiàng)資金支持試點(diǎn)地區(qū)食堂建設(shè)，政策力度是空前的。各地科學(xué)制定供餐方式和內(nèi)容，完善食品安全和質(zhì)量、資金監(jiān)管和跟蹤監(jiān)測等制度，增強(qiáng)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，確保每一分錢都“吃”到學(xué)生嘴里。2015年，教育部全國學(xué)生營養(yǎng)辦委托中國發(fā)展研究基金會(huì)建立陽光校餐數(shù)據(jù)平臺(tái)，對計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督、研究和評估，這是對社會(huì)政策項(xiàng)目進(jìn)行第三方數(shù)字化監(jiān)測、評估的重要制度創(chuàng)新。

二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村學(xué)生健康素質(zhì)顯著改善。營養(yǎng)改善計(jì)劃的“一餐飯”，不僅改變了農(nóng)村學(xué)生“每日兩餐”“冷菜冷飯”“咸菜拌飯”等狀況，也是一次深刻的營養(yǎng)健康教育，促進(jìn)了農(nóng)村學(xué)校、家庭的飲食行為轉(zhuǎn)變，比如更加注重學(xué)生喝牛奶、吃雞蛋等，這都極大改善了學(xué)生體質(zhì)健康。教育部財(cái)務(wù)司、中國發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃評估報(bào)告》顯示，與2012年相比，十年來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)受益學(xué)生體質(zhì)健康合格率從70.3%提高至86.7%，貧血率從19.2%下降至9.6%，營養(yǎng)不良率從20.3%下降至10.2%。試點(diǎn)地區(qū)各年齡段學(xué)生身高增長速度快于全國農(nóng)村學(xué)生平均水平，受益農(nóng)村地區(qū)15歲男生、女生身高分別增加約10厘米、8厘米。

三是義務(wù)教育普及成果不斷鞏固。營養(yǎng)改善計(jì)劃提供的一頓熱飯飽飯，不僅大大減輕了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還有效改善了由饑餓造成的學(xué)生學(xué)習(xí)注意力不集中、負(fù)面情緒增多、道德感降低等狀況，有助于提高學(xué)生非認(rèn)知能力，改善學(xué)業(yè)成績。基金會(huì)的評估發(fā)現(xiàn)，受益學(xué)生的數(shù)學(xué)成績提高了約14分，英語成績提高了約12.5分，許多學(xué)生上課積極發(fā)言，參與互動(dòng)的意愿和能力不斷提高，學(xué)習(xí)興趣明顯增強(qiáng)。這些情況都有效緩解了因貧失學(xué)、因?qū)W習(xí)困難厭學(xué)等狀況，鞏固了義務(wù)教育普及率，中國九年義務(wù)教育鞏固率從2010年的89.7%提升到了2021年的95.4%。

四是帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。營養(yǎng)改善計(jì)劃使得農(nóng)民家庭可以將原本用于子女食物支出的資金用于擴(kuò)大生產(chǎn)性投資，并有更多時(shí)間和精力從事高效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而提高家庭收入。營養(yǎng)改善計(jì)劃一般采取學(xué)校食堂供餐、企業(yè)（單位）供餐和家（個(gè)人）供餐三種模式，不管哪種模式，食材普遍依托當(dāng)?shù)夭少?、?chǔ)存、加工、配送，從而擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品需求，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖、種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

五是取得了較好的公共投資收益。國際經(jīng)驗(yàn)表明，投資兒童早期發(fā)展，對營養(yǎng)、健康等進(jìn)行積極干預(yù)，可以顯著改善兒童發(fā)展的不利地位，比兒童成長后期的補(bǔ)救性干預(yù)效果更好、收益更高。世界糧食計(jì)劃署將學(xué)校供餐計(jì)劃的收益以受益家庭的回報(bào)（轉(zhuǎn)移支付、生產(chǎn)性投資回報(bào)）、受益學(xué)生的回報(bào)（健康、受教育水平提升帶來的未來預(yù)期收入增加）、促進(jìn)性別平等因素進(jìn)行貨幣化度量。根據(jù)測算，中國營養(yǎng)改善計(jì)劃的投資回報(bào)率（收入/成本）大致在5.2%—7.1%之間，與其他國家的投資回報(bào)率相近。這說明，中國營養(yǎng)改善計(jì)劃作為一項(xiàng)人力資本公共投資，不僅是及時(shí)的、必須的，也是高效的、值得的。

六是順應(yīng)了2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)。2015年通過的聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程將消除貧困、消除饑餓、改善營養(yǎng)作為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，專門制定了消除一切形式的營養(yǎng)不良，降低5歲以下兒童發(fā)育遲緩和消瘦等相關(guān)目標(biāo)。營養(yǎng)餐計(jì)劃作為中國政府落實(shí)議程的實(shí)際舉措，得到了國際社會(huì)的高度肯定，展示了中國的良好形象。2022年4月，中國簽署《承諾宣言》，宣布加入全球?qū)W校營養(yǎng)餐聯(lián)盟并支持學(xué)校營養(yǎng)餐計(jì)劃，成為60多個(gè)全球?qū)W校營養(yǎng)餐聯(lián)盟成員國之一，該聯(lián)盟致力于到2030年實(shí)現(xiàn)為全球所有兒童在學(xué)校提供健康膳食、讓他們回到學(xué)校繼續(xù)接受教育，中國的經(jīng)驗(yàn)將為其他國家提供有益借鑒。

當(dāng)然，營養(yǎng)改善計(jì)劃在運(yùn)行中也還存在一些問題。比如，成本上漲導(dǎo)致地方政府和學(xué)校投入壓力加大，擠占學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)；配套設(shè)施不齊，食堂供餐比例仍偏低；配餐的營養(yǎng)不均衡，微量元素?cái)z入不足，鹽、油過量增加肥胖、超重以及慢性病風(fēng)險(xiǎn)；義務(wù)教育階段其他農(nóng)村學(xué)生、學(xué)齡前兒童對營養(yǎng)餐的需求難以滿足；還有一些地方仍然存在食品安全、資金安全的隱患，等等。

思考與建議

與十年前相比，中國的綜合國力已經(jīng)大幅度提升，社會(huì)各方面對兒童營養(yǎng)健康重要性的共識(shí)也顯著增強(qiáng)。營養(yǎng)餐計(jì)劃實(shí)施十年是一個(gè)重要的里程碑，未來必須以更有力的舉措，繼續(xù)加大對兒童營養(yǎng)健康的公共投資，為加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和促進(jìn)全體人民共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)的人力資本基礎(chǔ)。

一是擴(kuò)大營養(yǎng)改善計(jì)劃受益范圍。中國農(nóng)村地區(qū)兒童發(fā)展?fàn)顩r相對全國平均水平仍然比較滯后，仍然需要更廣泛的政策干預(yù)。建議根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際需求以及政府財(cái)力狀況，通過中央政府和地方政府共同努力，進(jìn)一步加大投入，將營養(yǎng)改善計(jì)劃逐步拓展到所有農(nóng)村戶籍學(xué)生，大致匡算，全覆蓋后受益學(xué)生增加一倍左右。同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的地方根據(jù)學(xué)生需求提升保障水平，比如將營養(yǎng)餐的內(nèi)容擴(kuò)展為“早餐+午餐”。探索將欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村學(xué)齡前兒童也納入營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施范圍，各地已有成功實(shí)踐，比如2016年貴州省已經(jīng)率先啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育兒童營養(yǎng)改善計(jì)劃。

二是加強(qiáng)和鞏固食堂供餐模式。營養(yǎng)改善計(jì)劃作為政府提供的普惠的、兜底的公共政策，在某些運(yùn)行環(huán)節(jié)引入市場化購買機(jī)制是必要的，特別是在計(jì)劃實(shí)施的初期，地方政府難以承擔(dān)較高的設(shè)施建設(shè)成本和運(yùn)行成本的情況下。隨著各方面投入的不斷增加，需要從營養(yǎng)餐計(jì)劃的整體效果出發(fā)確定適宜的供餐模式?；饡?huì)陽光校餐數(shù)據(jù)平臺(tái)對不同供餐模式的比較評估顯示，相比其他供餐形式，食堂供餐模式的食物攝入種類最豐富，最能消除學(xué)生的饑餓感，是保障基本營養(yǎng)需求的最有效途徑。而且這種模式運(yùn)行平穩(wěn)、規(guī)范，鮮有腐敗、擠占挪用的情況發(fā)生。建議下一步從加強(qiáng)食堂設(shè)施建設(shè)、保障日常運(yùn)行方面加大投入，強(qiáng)化食堂供餐主體地位，努力把營養(yǎng)餐這件好事辦好。

三是加強(qiáng)計(jì)劃的精細(xì)化管理。未來，營養(yǎng)餐計(jì)劃不僅要基本解決吃飯問題，還要保證有一定的營養(yǎng)。因此，必須加強(qiáng)膳食指導(dǎo)，完善營養(yǎng)配餐制度，著力控制油鹽攝入，讓學(xué)生不僅能吃飽，更能吃好、吃得有營養(yǎng)。要進(jìn)一步加強(qiáng)營養(yǎng)餐計(jì)劃的數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全覆蓋，同時(shí)用足用好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。一方面，要利用數(shù)據(jù)平臺(tái)精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)監(jiān)測各地資金運(yùn)行、食材搭配、營養(yǎng)保障等情況，保證計(jì)劃的科學(xué)、公平、透明，并及時(shí)提出改進(jìn)建議。另一方面，要探索與居民電子健康檔案有效銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為國家實(shí)行覆蓋全人群、全生命周期的健康干預(yù)提供信息支撐。

四是擴(kuò)大家庭、社會(huì)共同參與。鼓勵(lì)家庭、企業(yè)、社會(huì)組織積極參與營養(yǎng)改善計(jì)劃的治理，在擴(kuò)大投入、資源共享、隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新供餐方式、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、開展第三方評估等方面發(fā)揮積極作用。政府對學(xué)校供餐進(jìn)行干預(yù)的目的，除了提供兜底保障外，還有示范引領(lǐng)、科學(xué)指導(dǎo)。近年來，隨著居民收入水平提高，制約營養(yǎng)健康改善的經(jīng)濟(jì)因素越來越弱，不科學(xué)的膳食習(xí)慣因素越來越突出。比如，一些農(nóng)村地區(qū)的小胖墩、“小糖人”等現(xiàn)象也開始不斷顯現(xiàn)，必須高度關(guān)注。建議進(jìn)一步拓展?fàn)I養(yǎng)餐計(jì)劃的內(nèi)涵，探索與教育活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，提高學(xué)生營養(yǎng)知識(shí)素養(yǎng)，帶動(dòng)全社會(huì)普及膳食營養(yǎng)知識(shí)，養(yǎng)成健康飲食行為。

五是主動(dòng)設(shè)置兒童營養(yǎng)全球議題。近年來，兒童發(fā)展在各國越來越受到關(guān)注，已成為全球治理中具有廣泛共識(shí)的新興議題。中國營養(yǎng)餐計(jì)劃也受到了國際社會(huì)的高度贊譽(yù)，形成了在一個(gè)發(fā)展中大國實(shí)施超大規(guī)模兒童支持計(jì)劃的豐富經(jīng)驗(yàn)。建議順應(yīng)大國外交的需要，開展兒童營養(yǎng)餐領(lǐng)域的案例研究和國際對話合作，順應(yīng)國際傳播規(guī)律，講好各地富有特色的政策實(shí)踐、生動(dòng)事例，深化知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的分享，主動(dòng)提出中國議題、中國倡議、中國方案，提升中國在全球治理中的話語權(quán)。（作者單大圣，系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）（《中國民族教育》2022年第9期）