深化新時代高等教育綜合改革的基本方向、重點問題與關鍵路徑

◎摘  要 深化新時代高等教育綜合改革，是推動我國高等教育由“以量謀大”向“以質圖強”戰(zhàn)略轉變的關鍵實招，是黨和國家在高等教育領域謀篇布局的系統(tǒng)工程。要遵循教育規(guī)律，堅持問題導向，強化系統(tǒng)觀念，聚焦高等教育發(fā)展中根源性、深層次矛盾，立足“兩個先行先試”的主要任務和“三個有組織”的路徑和方法，進一步優(yōu)化內部治理、聚焦內涵建設、優(yōu)化空間布局、推進分類發(fā)展、理順管理關系，積極穩(wěn)妥推進新時代高等教育綜合改革。

◎關鍵詞 高等教育綜合改革；高質量發(fā)展；教育強國；“兩個先行先試”；“三個有組織”

黨的二十大報告強調：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐?！弊鳛榻逃⒖萍?、人才“三位一體”融合發(fā)展的重要結合點，高等教育被賦予新的戰(zhàn)略定位，肩負著新的歷史使命。2023年，教育部推動實施高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程，主要目標是通過“創(chuàng)新”來提高高等教育人才創(chuàng)新能力和高等教育科技創(chuàng)新能力，為實現中國式現代化提供強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。2024年，政府工作報告中提出“實施高等教育綜合改革試點”，要求“深化教育科技人才綜合改革”。如何通過深化新時代高等教育綜合改革實現高等教育高質量內涵式發(fā)展，不僅是一個重要的學術話題，更是一個與時俱進的實踐課題。我們應遵循教育規(guī)律、堅持問題導向、強化系統(tǒng)觀念，從基本方向、重點問題、關鍵路徑三個維度，全面回顧、審視和思考深化高等教育綜合改革這一時代命題。

深化新時代高等教育綜合改革的基本方向

高等教育綜合改革是黨和國家全面深化改革的重要組成部分，是黨和國家在高等教育領域謀篇布局的系統(tǒng)工程，是推動我國高等教育由“以量謀大”向“以質圖強”戰(zhàn)略轉變的關鍵實招。隨著中國式現代化的不斷推進，高等教育作為一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿χ匾獦酥镜膽?zhàn)略作用日益凸顯，必然呼喚更深層次、更為系統(tǒng)、更加綜合的改革，以更好地促進高等教育事業(yè)發(fā)展，適應新質生產力發(fā)展要求。準確把握高等教育綜合改革的基本方向，需要抓住其主要目標、任務要求與政策保障。

1.深化新時代高等教育綜合改革的主要目標

高等教育綜合改革是為高等教育事業(yè)發(fā)展服務的，必然是朝著有利于高等教育高質量內涵式發(fā)展的方向推進。深化新時代高等教育綜合改革，是立足現階段高等教育結構規(guī)模、發(fā)展階段、使命作用、戰(zhàn)略方位之上綜合考量的結果。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，堅持把高等教育擺在更加突出的戰(zhàn)略地位，推動高等教育規(guī)模結構發(fā)生了深刻變化，主要體現在我國已建成世界上最大規(guī)模的高等教育體系，整體水平進入了世界第一方陣；推動高等教育發(fā)展階段發(fā)生了深刻變化，主要體現在我國高等教育已經邁入普及化階段；推動高等教育使命作用發(fā)生了深刻變化，主要體現在我國高等教育已經走進了經濟社會發(fā)展的“主戰(zhàn)場”；推動高等教育戰(zhàn)略方位發(fā)生了深刻變化，主要體現在黨和國家事業(yè)發(fā)展對高等教育的需要，對科學知識和優(yōu)秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切。因此，深化高等教育綜合改革的主要目標就是通過“創(chuàng)新”來提高高等教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力和科技創(chuàng)新能力，為實現中國式現代化提供強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。

2.深化新時代高等教育綜合改革的任務要求

與以往單項性、局部性的改革相比，“綜合”成為新時代高等教育綜合改革最鮮明的特征。進入新時代，我國高等教育已經由“以量謀大”向“以質圖強”戰(zhàn)略轉變，綜合改革所面臨的形勢和要求已經大不相同，主要表現在：一是改革方式的綜合，單項改革、單方面突破無法解決質量提升這個系統(tǒng)問題，需要頂層設計、綜合施策。二是改革實施主體的綜合，綜合改革涉及多方利益，單靠高校已經無法完成，需要政府、高校、社會各方共同發(fā)力。三是改革內容的綜合，涉及內部治理、外部資源、體制機制改革等方方面面，每一方面都是復雜而全面的，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進。因此，教育部實施的高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程將“兩個先行先試”作為主要任務，將“三個有組織”作為主要路徑和方法，要求堅持深化職普融通、深化產教融合、強化科教融匯，強調強化目標導向、問題導向和效果導向。

3.深化新時代高等教育綜合改革的政策保障

從改革政策和具體實踐來看，黨的十八大以來，黨和國家積極推動高等教育綜合改革，我國高等教育系統(tǒng)也開展了一系列有益探索。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作出“深化教育領域綜合改革”的部署，提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。2014年，上海市、北京大學、清華大學“一市兩?！甭氏葐咏逃C合改革，包括完善大學治理結構，推動辦學自主權、人事制度與人才培養(yǎng)模式改革等，高等教育綜合改革逐步展開。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》，教育部等五部門發(fā)布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，提出“完善中國特色現代大學制度，破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓學校擁有更大辦學自主權”等一系列具體要求和舉措。2023年，為了充分發(fā)揮高等教育在教育強國建設中的龍頭作用，教育部實施高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程，并選擇在上海市開展高等教育綜合改革先行先試，深化高等教育綜合改革再次提上重要日程。至此，我國高等教育綜合改革不僅在政策層面基本成型，而且在現實維度已經開展了許多改革實踐。作為牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，必須以“一張藍圖繪到底”的定力和韌性，堅持不懈、一以貫之深化新時代高等教育綜合改革。

深化新時代高等教育綜合改革要破解的重點問題

問題是工作的導向，也是改革的突破口。當前，我國高等教育改革已經進入“深水區(qū)”，不少重要領域和關鍵環(huán)節(jié)仍存在一些深層次矛盾、根源性障礙，需要深入分析問題，有針對性地著力破解。

高等教育功能發(fā)揮有待提升。雖然我國高等教育事業(yè)發(fā)展已經取得一系列顯著成就，但與黨和國家對于高等教育的需求與要求相比，仍有一定差距。一方面，拔尖創(chuàng)新人才自主培養(yǎng)質量還不高，人才培養(yǎng)供給與社會需求之間存在一定落差，與“辦好人民滿意的教育”的期待還有一定差距；另一方面，“頂天立地”的科技創(chuàng)新能力有限，突破基礎理論問題和“卡脖子”關鍵難題的水平有待提高，實現高水平科技自立自強任重道遠?？傮w而言，可以概括為高等教育服務高質量發(fā)展的作用未能充分發(fā)揮、價值尚未完全彰顯，高等教育服務、支撐乃至引領國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展能力和水平還需進一步提高。

高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出?？v觀當下高等教育空間布局，省域層面的發(fā)展不平衡問題較為突出，呈現出東部資源密集、中西部資源稀缺的“東高西低”格局。就各省（自治區(qū)、直轄市）內部而言，高等教育空間布局不平衡問題也同樣存在，主要表現在過于集中在省會城市，而一些人口眾多、經濟繁榮、產業(yè)興盛的地級市，缺乏相應規(guī)模、水平的高等教育作支撐，導致這些城市缺乏發(fā)展?jié)摿秃髣拧８叩冉逃齾^(qū)域發(fā)展不平衡問題的存在，不僅影響了高等教育布局的優(yōu)化，也在一定程度上制約了區(qū)域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

高等教育分類發(fā)展不充分問題亟待解決?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，要“推進高校分類管理”“構建更加多元的高等教育體系”；教育部、財政部、國家發(fā)改委聯合印發(fā)的《“雙一流”建設成效評價辦法（試行）》強調，要“分類評價，引導特色發(fā)展”“探索建立院校分類評價體系，鼓勵不同類型高校圍繞特色提升質量和競爭力，在不同領域和方向建成一流”?？梢?，高等教育分類發(fā)展是國家戰(zhàn)略意圖，是大勢所趨。長期以來，高等教育改革較為注重分層發(fā)展，但特色化、多元化、差異化的分類發(fā)展卻不夠突出。當前，仍有不少高校定位不夠清晰，忽略實際、摒棄特色、盲目攀高，一味追求大而全或學術型，造成資源浪費和同質化競爭，既不利于高校自身健康發(fā)展，也不利于良好教育生態(tài)的形成。

高校內部治理體系有待優(yōu)化完善。高校治理體系和治理能力現代化既是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是新時代我國高等教育改革發(fā)展的內在需求。隨著高校治理體系和治理能力現代化的不斷推進，改革重點和難點已經由改善外部環(huán)境向完善內部生態(tài)轉變?？傮w而言，當前高校內部治理體系還不夠完善，主要表現在高校內部治理重心依然偏高，治理改革的發(fā)起、推動、實踐、檢驗等環(huán)節(jié)依然停留在學校層面，這也就意味著現行的治理體系依然以“大學辦學院”的傳統(tǒng)模式為藍本，治理的主體依然是學校，治理資源依然主要集中在學校層面，內部二級院系的辦學主體地位不高、意識不強、活力不足，習慣于“被動治理”，以校院兩級治理機制為基石的“放管服”改革還有待深化。

深化新時代高等教育綜合改革的關鍵路徑

高等教育綜合改革是事關教育強國建設的大課題，情況復雜、任務艱巨。必須遵循教育規(guī)律，堅持問題導向，強化系統(tǒng)觀念，立足“兩個先行先試”的主要任務和“三個有組織”的路徑與方法，進一步優(yōu)化內部治理、聚焦內涵建設、優(yōu)化空間布局、推進分類發(fā)展、理順管理關系，積極穩(wěn)妥推進高等教育綜合改革，加快實現從高等教育大國到高等教育強國的系統(tǒng)躍升和質變。

1.堅持黨的全面領導，優(yōu)化高校內部治理

高等教育綜合改革，根本保障還在于堅持黨對高等教育的全面領導，以現代化治理引領和驅動高校各項事業(yè)整體優(yōu)化、全面發(fā)展。

要切實強化各級黨委政府和教育主管部門的政治責任、辦學主體責任、屬地管理責任，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，將高等教育作為重要戰(zhàn)略資源納入發(fā)展規(guī)劃，堅持和加強對高等教育事業(yè)的領導、指導和統(tǒng)籌管理，不斷加強和改進新時代高校思想政治工作。

要進一步加強高校領導班子建設，牢牢把握社會主義辦學方向，堅決貫徹落實黨的教育方針，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，按照“社會主義政治家、教育家”的標準選優(yōu)配強高校領導班子，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。

要加快推進高校治理體系和治理能力現代化，根據高校辦學規(guī)律和學生成長規(guī)律，遵循“結構決定功能、人事決定動能、制度決定效能”的原則，在機構、人事、制度等方面縱深推進綜合改革，構建以大學章程為核心、以校院兩級治理體制改革為“四梁八柱”的學校治理體系，進一步強化學院在大學改革創(chuàng)新中的主體地位，以現代化治理破解影響高校改革發(fā)展的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，更好地把治理效能轉化為改革勢能、發(fā)展動能，使高校改革發(fā)展真正做到治理有方、管理到位、風清氣正。

2.聚焦內涵建設，服務經濟社會發(fā)展

深化高等教育綜合改革的出發(fā)點和落腳點，都在于提高高等教育人才創(chuàng)新能力和科技創(chuàng)新能力，為實現中國式現代化提供更強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。因此，必須聚焦人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會等主職主業(yè)，面向“兩個先行先試”主要任務，走好用好“三個有組織”的路徑和方法，以高等教育內涵式發(fā)展服務經濟社會高質量發(fā)展。

深化人才培養(yǎng)模式改革，有組織培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才。根據主導產業(yè)體系需求和未來產業(yè)發(fā)展導向，引導高校優(yōu)化學科專業(yè)設置，有針對性地前瞻布局一批急需、緊缺、空白的學科專業(yè)，優(yōu)先支持重點學科、新興學科和基礎學科發(fā)展，推動學科交叉融合和跨學科研究，強化高等教育與高中教育的貫通培養(yǎng)、與社會需求的有效銜接，著力解決人才供給側與產業(yè)需求側之間的結構性矛盾。

深化科學研究范式變革，有組織推進科技創(chuàng)新。瞄準國際科技前沿和國家重大需求，充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，組織和引導高校、科研院所、企業(yè)等在基礎理論、原始創(chuàng)新研究和“卡脖子”關鍵難題等領域開展聯合攻關，貫通科學研究、試驗開發(fā)和推廣應用，真正把科研成果轉化為新質生產力，應用到經濟社會發(fā)展中去。

堅持教育科技人才一體推進，有組織服務國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展。圍繞國家重大戰(zhàn)略需求和區(qū)域主導先導產業(yè)，統(tǒng)籌教育科技人才資源，堅持發(fā)展科技第一生產力、厚植人才第一資源、增強創(chuàng)新第一動力，深化職普融通、產教融合、科教融匯，把高校真正打造成為育人主陣地、人才聚集地和創(chuàng)新策源地，不斷增強“高校所能”與“發(fā)展所需”的適配度。

3.加強資源配置，優(yōu)化區(qū)域空間布局

解決高等教育發(fā)展不平衡問題，關鍵在于兼顧效率和公平，在綜合考量人口分布、政治經濟、科技文化、區(qū)域位置等因素的基礎上，科學謀劃優(yōu)質高等教育的空間布局。

在國家層面，要進一步加強頂層設計和規(guī)劃引領，優(yōu)化高等教育資源配置。圍繞京津冀協同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等國家重大戰(zhàn)略需求，以及醫(yī)療、師范、交通、能源、航天航空、人工智能等重要領域、關鍵行業(yè)和主導先導產業(yè)優(yōu)化高等教育空間布局，有組織地重點打造一批具有戰(zhàn)略意義的高校，發(fā)揮其重要戰(zhàn)略支撐作用。

在省級層面，要將高等教育作為戰(zhàn)略性資源，納入區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃全局中通盤考慮。根據省域范圍內不同地區(qū)的經濟、產業(yè)、人口等情況進行統(tǒng)籌謀劃、科學布局，有組織地重點打造一批高水平的地方高校，同時統(tǒng)籌建設好應用型本科院校和高職院校，發(fā)揮其服務、支撐和引領區(qū)域發(fā)展的作用。

4.明確辦學定位，實現分類特色發(fā)展

解決高等教育發(fā)展不充分問題，一方面要依靠各高校內涵發(fā)展、提高質量，這是一個從量變到質變的漫長積累過程，需要久久為功；另一方面，要依靠分類評價、分類管理，引導各高校找準定位、特色發(fā)展，這是深化高等教育綜合改革的關鍵突破口。

高校分類不同，決定著人才培養(yǎng)路徑不同、管理模式重心不同、專業(yè)設置口徑不同、科學研究方向不同、服務社會抓手不同。此前，全國各地已有不少高校分類管理的改革探索，例如《浙江省普通本科高校分類評價管理改革辦法（試行）》按照二維結構，將全省本科高校根據人才培養(yǎng)、學科建設、師資隊伍等要素分為“研究為主型、教學研究型、教學為主型”，根據學科門類、專業(yè)數量等要素分為“綜合性、多科性”。此外，歐洲大學地圖（U-Map）、美國卡內基高等教育機構分類法等多元高校分類體系也值得我們研究和借鑒。

分類管理的前提是分類評價?！渡罨聲r代教育評價改革總體方案》強調，要“推進分類評價，引導不同類型高?？茖W定位，辦出特色和水平”。因此，新時代深化高等教育綜合改革的關鍵一步，就是要加快形成分類評價的體系標準，通過分類評估、績效撥款、資源配置等具體舉措發(fā)揮教育評價的“指揮棒”作用，引導各高校樹立“有所為、有所不為”的辦學理念，在分類發(fā)展的大趨勢中精準定位，在不同賽道上辦出特色、辦出水平，在各自領域中追求卓越、爭創(chuàng)一流。

5.理順管理機制，落實辦學主體責任

在國家層面，要進一步優(yōu)化共建機制。一方面，縱深推進部部共建、部省合建等創(chuàng)新舉措，強化政策供給，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮共建機制的獨特優(yōu)勢；另一方面，應進一步加強頂層設計、合理布局，將共建機制運用到一些特色鮮明的地方高校上。

在地方層面，要匯集省級政府、地市政府合力，重點強化對地方高校的統(tǒng)籌管理能力，嚴格按照“保證國家舉辦的高等教育的經費逐步增長”的要求，加強對高校的資源要素保障，確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展。要進一步理順和優(yōu)化管理關系，探索形成以省級政府管理為主、省市共建兩級管理的地方高校管理機制。

[本文為2020年度全國教育科學規(guī)劃課題“地方高校治理現代化實踐維度與實現路徑研究”（項目編號：BIA200189）的研究成果]

【作者：中國高等教育學會學術發(fā)展咨詢委員會委員，浙江省人民政府咨詢委員會委員，溫州市決策咨詢委員會副主任，溫州大學原黨委書記】

（原載2024年第11期《中國高等教育》）